黃瓴：規劃介入老舊小區改造，讓城鎮生活更美好

2020庚子年注定是人類歷史上不平凡的一年，從新冠疫情全球爆發到國際政治與經濟形勢的撲朔迷離，不但考驗著人類的危機應對能力，更促使各國政府與民眾的深刻反思和智慧行動。正如狄更斯《雙城記》里所描述的那樣：這是一個最好的時代，也是一個最壞的時代。每個時代，人類都肩負著不可推卸的歷史使命。我國歷經改革開放40年的快馬加鞭，留下了驚世的財富成果，“居住改變中國”成為老百姓日常生活狀態的最好見證。走進中國特色社會主義新時代，從“居者有其屋”到“詩意的棲居”，對更加健康、宜居、舒適的美好生活向往，逐漸成為百姓大眾的新目標，更成為保家治國的國家戰略。

縱觀我國近年來系列重大戰略部署，2014年出臺《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，2015年召開中央城市工作會議，2016年提出全面推進“城市雙修”工作，2017年出臺《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，2020年5月通過《中華人民共和國民法典》（下稱《民法典》），2020年7月出臺《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》（下稱《意見》），標志著我國居住建設同其他領域一樣也進入了高質量發展階段，與2016年聯合國人居三大會提出的《新城市議程》和17項可持續發展目標（SDGs）完全契合。面對復雜變化的外部環境和內生發展需求，落腳于本土實際，以人民為中心，這是難得的探索社會動員與社會培育、城鎮發展轉型和治理創新的良機，更是規劃學科與行業轉型所面臨的機遇和挑戰，需要更綜合、更周全、更有序、更智慧的決策與行動。面對相似的疑難問題，筆者參照重慶山地城市老舊小區更新實踐，淺談如下體會。

應從更高層面認知老舊小區改造的深遠意義和未來價值。在明確大方向大目標大原則的前提下，老舊小區改造需要更加清晰的價值反思：以人為本，在滿足百姓日常生活需求、實現公共服務精準化的同時，如何激發老舊小區空間活力，保住老舊小區的煙火氣，留下城市記憶？在應對社會發展的不確定下，如何預留老舊小區的發展空間，從而實現未來價值？規劃如何介入、引領和實現以上目標？老舊小區在幅員遼闊的中國境內呈現出不同的社會空間形態和文化形態，這些異質化的形態鑲嵌在錯綜復雜的城市空間結構中，既作為城市空間文化的載體，同時也是城市空間文化的本體，與生活其間的居民百姓共同組成城市文化的活態基因。這也正是“此地”與“彼地”的差異與特色所在。從這個意義上講，城鎮老舊小區改造成功與否，首先需要從社會歷史過程視角科學認知其城市價值與未來意義。在此立場上，老舊小區改造就不僅僅是日常生活品質“顯性需求”的滿足，更是對城市空間文化“隱性價值”的挖潛與傳承。這也是規劃介入城鎮老舊小區改造的價值基礎，將會直接影響后續的理念、方法、實施策略與政策機制。

我國城鎮老舊小區量大面廣，涉及上億居民。2017年底，住建部在廈門、廣州等15個城市啟動城鎮老舊小區改造試點。據《意見》，計劃2020年新開工改造城鎮老舊小區3.9萬個，涉及居民近700萬戶；到2022年，基本形成城鎮老舊小區改造制度框架、政策體系和工作機制；到“十四五”期末，結合各地實際，力爭基本完成2000年底前建成需改造城鎮老舊小區改造任務。同時，《意見》明確提出了改造內容可分為基礎類、完善類、提升類3類，各地因地制宜確定改造內容清單、標準，科學編制城鎮老舊小區改造規劃和年度改造計劃。

重慶市近日印發《全面推進城鎮老舊小區改造和社區服務提升專項行動方案》，將按照綜合改造和管理提升兩種途徑，著力打造“完整社區”、“綠色社區”。居民可根據實際情況對改造提升內容進行更新和選擇，突出“菜單式選擇”。按計劃，重慶市將在基本完成2019年度已啟動1100萬平方米改造提升任務的同時，力爭2020年再啟動3000萬平方米老舊小區改造。到2022年，形成更加完善的長效工作機制和制度政策體系，按照“實施一批、謀劃一批、儲備一批”的原則，有計劃地推進全市1.02億平方米改造提升任務全面實施。同時，將建立老舊小區改造和社區服務提升項目審批綠色通道，并拓寬改造資金渠道，加大財政資金保障，建立居民合理分擔機制。允許居民提取住房公積金，用于所在老舊小區改造以及同步進行戶內裝修改造。

從國家戰略到地方策略，全面推進老舊小區改造成為當下我國城市更新的主要抓手，因地制宜的在地規劃尤為迫切。城鎮老舊小區改造規劃是一項非常綜合的社會空間規劃：既要補齊長期遺留的欠賬（補短板），又要看到老舊小區的未來價值（抓特色）；結構上既要打通社區發展與城市發展的關聯，又要依托社區自身資產特色（人力、物質、社會資產）培育社區內生發展動力。規劃的重點、難點、層次與內容以及規劃師角色具有明顯的差異性。規劃中應“炒大菜”與“烹小鮮”并重，一方面實事求是地解決當下老舊小區的實際困難，同時也要為未來留下發展的可能，用規劃的智慧實現規劃的價值。

規劃介入老舊小區改造，最重要的是重新梳理出一系列公共結構或公共體系，包括居民結構、公共空間結構、公共服務與公服設施的需求與供給體系等。規劃的目標是努力實現老舊小區“人-空間-服務”的良好平衡。因此，識別空間價值、優化與挖潛空間利用仍然是老舊小區改造規劃的核心。與新區不同，老舊小區的公共空間秩序與活力常難以兼得，甚至出現大量零散隱匿、消極而可達性差、權屬不明的空間。這些低效空間（包括室外場地和建筑）恰恰是小區更新改造、激發活力、功能拓展的重要資源。在完善基礎設施配套、基本公服設施建設改造以及房屋公共區域修繕的“規定動作”前提下，規劃可運用城市設計思維和方法，梳理社區公共空間原型，通過類型學分析與功能策劃，實現從整體風貌場景保護優化、公共空間系統修復、社區生活線路營造等空間整合與創生，同時清理存量閑置或低效使用的建筑實體空間，為社區未來發展探索觸媒式功能置換的可能性，從而使老舊小區空間價值和百姓生活品質獲得整體提升。

我國先期實施并不斷進步的智慧城市與智慧社區建設技術，為規劃介入老舊小區更新改造運營全過程有力的技術支持。首先，可通過GIS數據平臺，建立老舊小區資產數據庫、問題報警系統，形成社區資產地圖和問題地圖。其次，隨著大數據、人工智能等技術變革發展，其技術集成可為老舊小區改造的需求感知、設施配套、服務供給、空間利用、管理績效等提供比較精準的判斷，為進一步規劃與實施精準施策提供依據。從我國今年的抗疫績效來看，充分運用智慧技術實現社區成功防疫即是最好的證明。同時，也為改造過程與未來社區治理提供動態的可調適的技術預測與危機預警。將老舊小區的智慧管控系統納入行政區或全市智慧城市管控系統，為實現城市高質量發展提供高效技術平臺。

我國城鎮老舊小區改造已經在全國各地陸續開展，各地也在不斷探索自己的適宜路徑。目前來看，最大的問題仍然是“錢從哪里來”？除去政府力，如何撬動社會資本與居民個體之力？同時，如何將居民個體投入納入未來價值收益群體？等等。說到底，還是如何構建適合地方實情的城鎮老舊小區改造的體制機制。2020年《民法典》出臺，內容涉及日常生活方方面面的基本要求，其最明顯的特征在于“人-物-權利”三位一體的新關系被體面地認知和尊重。這種以人的基本權利為軸心的民法思維對于當下創新我國基層社會治理與老舊小區改造具有重要指導意義與法律保障。再則，在老舊小區改造中，與原有的法規規范（比如消防、建筑保護等）存在一定的現實制約，呼喚著更加科學合理的地方法規規范出臺?？傮w上講，作為存量更新的老舊小區改造，面臨非常復雜的社會環境條件，構建居民、政府、社會等多元利益主體共同參與的溝通協作平臺和機制，多學科融合，共同探索改造目標內容、資金來源、政策保障、實施行動等地方途徑已成共識。

2020年8月24日，習近平總書記在經濟社會領域專家座談會上的講話：

城鎮老舊小區改造，已經成為當前各地基層治理創新的一項重要內容，關乎我國新發展階段的整體質量。我們應當力求將城市空間文化學的原理用于當代老舊小區更新改造規劃設計中，避免過去認識局限和利益驅動造成的令人痛心的空間文化損失。老舊小區的“改造”一詞應當理解為“建設性的再造”。城鎮老舊小區改造本身也是中華民族文化復興的一次全民行動，切忌只將其看作是系列運動式改造項目的落地實施，而是要保證讓城鎮整體居住環境得到“優化而非惡化”，讓城市空間品質與文化品質得到共同提升，進而使居住其里的人們生活更美好。