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自然資源部國土空間規劃視頻培訓會

發表時間:2019-11-25 09:24

陸昊部長:

本次會議既是培訓會,也是明年全系統要完成重要任務的部署和動員。

一、學習總書記關于城鎮化、城市發展、空間規劃的重要論述和要求。主要來自2013城鎮化工作會議、2015城市工作會議、公開講話等。

(1) 關于城鎮化進程中的大問題,快速發展中積累的突出問題,一是2億多進程農民工未融入城市,二是部分地區盲目擴張,對耕地保護造成威脅,三是城鎮化中期部分城市資源承載能力減弱,四是城市債務負擔過重,五是城市社會治理體制滯后于人口流動,城市病的兆頭比較明顯

(2) 城市發展的十個方面問題(2015年城市工作會議),一是指導思想重外延,輕內在,大拆大建,新城區層出不窮。批而未供土地1500多萬畝,是三倍年度增量指標。二是城市規劃前瞻性、強制性、公開性不夠,地方領導違法違規干預規劃,一書記一座新城。韓正總理提出,規劃是專業性較強的工作,地方領導不能“靈機一動”、“這么定,這么改”,大環境、歷史文化因素要考慮。三是城市越建越大,但人民生活越來越不方便。四是垃圾圍城。五是城市地下管線數據不足,下雨看?!?/span>

(3) 對規劃工作的要求,國土是生態文明建設的空間載體,首先把國土空間開發格局設計好,整體謀劃國土空間開發,人口、經濟、國土利用、生態環境保護,科學布局生產生活生態空間。要注重規律。判斷好總需求,既是規劃問題,也是經濟問題。

(4) 關于空間規劃的重要租用,……規劃折騰是最大的忌諱,規劃上的不作為,也是最大的失職。

(5) 關于多規合一??臻g約束性無力,各類規劃自成體系。一個市縣一本規劃,一張藍圖。

(6) 強化國土空間規劃對各類空間相關專項規劃的指導約束作用。

(7) 2019年3月,按照先規劃,后建設的原則……編制多規合一的實用性村莊規劃。

(8) 關于規劃的戰略統領,長江經濟帶,三條控制線,

(9) 關于土地粗放利用,生態環境問題根本上是過度開發,粗放利用造成的。集約節約是最基本的理念,綠色發展主要講的集約節約利用。有的工業區占地多,但產出效率低。大氣和水污染,本質上是沒有控制好城鎮開發強度,要劃定城鎮開發邊界。嚴控增量,盤活存量,切實提高城鎮用地集約化程度。北京之前招商,對單位建設用地產出效益、就業有門檻。

(10) 針對占用生態和農業空間,如果國土擴展城鎮空間,一旦人口規模超過水資源承載能力,當生態空間和城鎮空間矛盾加劇時,資源承載能力必然降低。韓正副總理,300萬人口以下可以降低門檻,放開落戶門口,吸引人口;300-500萬人逐步放開落戶限制,500-1000積分制,合理落戶。1000萬以上從嚴控制。大城市病,交通問題,城市人口要有合理規模。要把城市融入自然,山水特色,望得見山、看得見水、記得住鄉愁??刂婆教詈?,批評某知名旅游城市通過挖山等手段建機場。

(11) 考察上海黃浦濱江,文化,人民,內涵式集約型綠色化發展路子,宜居宜樂宜游。

(12) 針對城鎮空間格局,工業用地偏多,居住用地偏少,建設用地偏多,生態空間偏少,注重產業結構調整但空間結構調整較少。調整重構型規劃。城市農用地,菜地被占,農產品供應區越來越遠。注重職住平衡,減少城市內部不必要人口移動,合理的工作圈、生活圈。北京北四環的例子。

(13) 針對重城輕鄉的問題,不要以土地改革之名,行增加城鎮空間之實。以城吞鄉,逼民上樓的事。不是要把農村居民點變成高樓大廈。鎮是什么,與城市有什么區別,建筑高度??梢跃植康貐^密一些,但高度要有所控制。

(14) 關于規劃的科學性前瞻性。編制規劃時對未來估計不足,批準之日就過時。規劃編制5年7年8年“馬拉松”式編制。2012年,總書記提出,走歐美老路是走不通的。美國生活方式不能在全世界推廣。保持加強生態保護的定力,不能犧牲環境換取經濟增長。貫徹新發展理念…環境優先,綠色發展。陸:經濟下行壓力大不是理由。高鐵、國網高速路、重大水利工程,完成開綠燈,國家指標保障,但不是什么項目都可以?,F在的問題不是供應少,土地供應體制要重點考慮,企業想多拿地,我們想長期集約節約,持久繁榮,不要短期繁榮。產業供地方式上要有新的突破,海南自由貿易港在探索。

(15) 規劃中的強制性。規劃中的強制性、規定性形同虛設,規劃編制極少有公眾參與,群眾監督,甚至腐敗現象叢生。要加強規劃的強制性、公開性。解決規劃不深不細,難以指導實施的問題。

二、關于中央文件的重要精神

(1) 規劃體系,五級三類,市縣國土空間規劃是難點。韓正總理,體現以人為本,宜居可持續,人均道路面積和密度、人口流動趨勢、常住人口配置基礎設施和公共服務,分類管控城市人口。城鎮開發強度,關鍵是控制好開發強度和結構。強調城市規劃體系中要留白,想不清楚的,為未來留下發展空間,是對地區發展負責人的表現。通州規劃有大面積留白。

(2) 多規合一,在自然資源的一張底板上體現所有規劃。專項規劃的協同一致。

(3) 城市規劃的強制性問題,一經批準,一張藍圖干到底。重構整個規劃的技術標準體系。

(4) 避免規劃犯顛覆性錯誤,要充分聽取各領域專家意見。

(5) 市縣規劃起承上啟下作用。

(6) 三類規劃,總體規劃,與空間結構相關的專項規劃,詳細規劃。不是所有專項規劃都要與國土空間規劃協調,是與空間相關的規劃。

(7) 強調幾個問題。

一是把握好新時代國土空間開發保護格局與多規合一國土空間規劃的關系。多規合一不是權力劃分的調整,根本在于解決好新時代國土空間開發保護的格局。組建資源部的前提是生態文明建設是中華民族永續發展的……開發保護格局是生態文明建設和發展的唯一載體,中央特別強調。兩個百年目標是在這個格局中實現的。開發保護格局在不同階段有不同的任務,本次在于2020-2035這個時間段的開發保護格局。從小康到基本實現現代化的歷史階段。本次本系統肩負著及其重要的任務。中央的要求是科學的,既有政治考量,也有生活中的科學性。差異圖斑導致土地資源難以利用,幾套規劃并行是不行的。國土部和海洋局之間,對于陸海分界線的標準不統一,表面是技術標準不同意,本質上是部門對管轄權的爭奪,實際上也沒有管住,管轄權不清晰。嚴是一定要堅持的,但要有科學為前提。誰亂編,追究編的責任。

二是國土空間規劃要體現國家意志。黨中央、國務院、中央軍委的精神。黨中央確定的重大項目。既有正面的要求,也有對問題的判斷、對事項的裁決。18億畝耕地紅線不能婆。非法圍填海嚴格禁止,但國家重大戰略項目可以。長江經濟帶,有大量重化工業布局,有的在岸線安全距離之內。在國家意志確定的格局下填充各自的工作內容。原則上2020年全部完成,但要先編號國家規劃綱要,市縣基礎工作可以先做,但國家的綱要是前提。落實國家主體功能區戰略和思想。四中全會精神,節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針,堅持節約資源和保護環境的“基本國策”,不能撒開了造。嚴控增量,盤活存量,三條控制線原則上不能交叉。區域經濟發展,2020年編全國綱要,主要幾句話,第一,以三調底圖真實性現狀為基礎;第二,體現黨中央區域發展的重大戰略布局;第三,體現全國整體生態系統的保護、修復;第四,解決好水平衡的問題,幾個大家心目中最好的沿海城市全都缺水,總書記在黃河流域……的講話,強調以水定規模、產量、結構。

三是關于規劃的科學性問題。規劃不能有“硬傷”,即不能有顛覆性錯誤。在科學性方面,挑戰性是很大的。三條線劃得科學,是最大的挑戰。韓正總理,生態紅線,拿不準的留白地區不要劃進去。生態紅線要先把工作做實,然后考慮科學性。歷史、文化、地理都要考慮。要找綜合類的專家,不能只是規劃行業的專家,社會、經濟、生態的都要有。真實、綜合、重要的科學方法。關于科學方法,例如綠地覆蓋率不可行,還有密度、分布合理性(強調)。德國的林業發展全球領先,重視多樣性、氧氣對周邊居民的供應。點到廣東的同志“戰斗下來的”城市大片綠地(海珠濕地?)。要簡潔可操作,一個保護區,分三個區,管控強度難以拿捏,縣長弄不明白,是操作不了的。自然保護地,國家公園、自然保護區、其他各類自然保護地。最復雜的是風景名勝區并入自然保護區,當初一部分從自然角度考慮,一部分從人文角度考慮,一部分從綜合角度考慮,不能簡單并入。要出有操作性的文件。要綜合行政邏輯和技術邏輯。雙評價不能搞得太復雜,要和行政管理需要相結合,要抓最要害的問題。

四是規劃的嚴肅性。第一,注重權威意志,不能有硬傷,不能編完就動。第二,規劃之間的關系和傳導,下級服從上級,相關專項規劃要與總體規劃銜接。第三,嚴肅性,監督和執法。

五是可操作性。第一,要符合地方實際。本輪規劃,部分地方不是擴張的問題,而是調整的問題。流域也要注重地方差異,長江和黃河不同。國土空間規劃最關鍵的是自然地理情況,不能簡單做參數、比例預設,不能定簡單化一刀切的參數,如開發強度、住宅用地比例。第二,規劃要充分調研,深入了解生活本地的人民的需求。不能與當地百姓的重大需求有沖突,如養老設施不能放在六環以外。重點在市級規劃解決。第三,規劃要讓多數人看懂,而不是讓鳥看懂(鳥瞰)。

六是協調性。與其他幾個規劃的關系,橫向、上下的關系,大家之后處理問題要有規則。自然資源系統的同志要尊重科學,起好統籌協調的作用,原國土口的同志要尊重原住建系統同志在空間規劃方面的經驗。在平面的底圖上,把空間的內容配合起來。注意聽各個專業部門的意見,其他英語有其很復雜的問題。我們的本事在于綜合,黨中央精神、底圖、自然資源結構性分布,測繪系統(強調),信息綜合。保密的是坐標,自然資源狀況不是保密的,要讓大家用起來。用好測繪口等各方面的技術支持,新的衛星等。

三、工作中的具體重點問題

(1)三條控制線的協同。從最大的空間保護格局上,把國土空間搞清楚,規劃清楚。要以自然地理狀況和生態保護修復目標為前提,劃是為了用,原則上不能交叉重疊,局部地區可以開天窗。實事求是解決歷史遺留問題。已經出的文件講了8類,還會出文件,說得更清楚。本項工作要全力推進,實際上就是在編國土空間規劃綱要,內涵是一致的。沒弄清楚報上去不管用。原則上2020年6-8月做完(不可能每個省都一樣),年底全國規劃綱要出來。時間服從質量。

(2)自然保護地和生態保護紅線評估。突出科學性,體現可操作性,實現權威性。不用搞得很復雜,重點在于控制人的活動。原則上應保盡保,科學劃定。小的調整部里定,大的調整要報國務院批。保護區是有特指保護對象、目標和要求的。

(3)城鎮開發邊界。理論上最容易有爭議和分歧。因地制宜,不要完全陷入8%等數字邏輯里。要從綜合的角度,一個行政區劃內,哪些應該進入生態,哪些進入保護地線,哪些是留白(通州做得好)。不能陷入指標邏輯,既適合種地,也適合蓋房意義就不大。建設用地集約節約、水資源地線看底線、吸引人口看上限、糧食安全看底線、建設用地看上限。特別注意,一是能與自然地理狀況吻合的要吻合,要能在三維圖上套出來,要看得清看得準。二是要留白(要給本世紀中葉實現現代化留空間)。

(4)道路問題,人居道路面積和路網密度,大部分道路既要注意交通功能,也要回到街道(當然,要在合理的空間范圍內設計可步行城市,上海有很好的經驗,小街區密路網,街道設計導則)。交通和土地利用一體化,但不應過度,不要想著每一個地鐵站都有一個商業體系,所謂“平衡投資”不合理,要找準需求,合理布局。地鐵站換乘點的設計要看整體功能布局和人口流量。道路交通的背后是職住平衡問題。有些地方形成一片一片的住宅樓,而不是小區和商業和就業系統的協調布局。很多城市平均上班時間超過1小時。

(5)城市公共服務設施。一是15分鐘社區生活圈,新區要完全做到,老區不強求,未來整體實現。二是綠地等生態空間合理布局,不一定都要很大。

(6)要注重視覺品質,不要給人很大的壓迫感。悉尼歌劇院作為正向例子。容積率的控制主要和視覺有關。四是城市的藝術感,與地方的歷史文化結合。有歷史特色的建筑,第一要先控制保護,第二合理做減法,第三如果周邊有加法,建筑風格要有內在一致性?!耙巹澬袠I從業人員要有藝術素養,不然不能重用”。藝術和科學的結合。香港的規劃,水平是高的,從九龍看港島。要控制住高度。農村要有田園風光,建筑原則上超過3層。

(7)村莊規劃問題。一是村莊規劃要科學編制,試點先行,不著急大規模推,先總結經驗和反面問題(強調)再大規模編,不能編得亂七八糟。村之間的差別大,規則要在市一級出,省里出不了。二是村莊規劃可以作為多規合一編制,上海郊野單元,浙江全域土地綜合整治,處理好耕地、宅基地與集體建設用地的關系(最重要)。三是村莊規劃要體現田園風光,尊重自然地理狀況,有條件集中就集中,沒有條件集中就分散。四是村莊規劃的編制要多角度結合,與耕地保護、三產融合發展、地質災害治理多角度綜合。五是村莊規劃要協調好農民基本利益訴求。六是村莊規劃要讓農民多少看懂。

(8)擴張型、重構調整型規劃。大多數是重構調整型規劃,上海過去叫“拆、改、留”,現在提“留、改、拆”,邏輯次序的變化體現理念和水平的不同。調整型規劃要注重與主干交通的接口。要注意把生態“碎塊化”地放到城市里,整體性地放進去太難。綠地不能全按建設用地算,政策機制要考慮。城市更新的問題,首先把握好需求,其次做好商業模式的設計。

(9)審批改革。堅決糾正規劃審批太久的問題。最重要的改革在于“管什么批什么,批什么報什么”,本次審批最重要的是開發保護格局、重要的控制指標。只管控制性的內容,合理性的東西不管。審批城市規劃數量要大幅度減少,約40多個。審查的重點。

(10)規劃用地多審合一,多證合一。已出文件,后續還要多測合一,縮減審批程序。

(11)充分發揮專家和行業組織的作用。充分尊重專家意見,聽取各領域專家意見,特別是地質(強調)、生態、環境、經濟、社會、文化領域。

(12)標準體系。不要搞太復雜,要讓縣長基本弄明白。

(13)基礎信息平臺。自然資源部最大的責任,充分發揮測繪系統的作用。一張底圖,一個基礎信息平臺,要子啊2020年底前撿起來。

(14)市縣規劃。核心內容在于主體功能定位,三條線,重要控制指標,與三調結果銜接。市縣成果主張往后推些時間。

(15)省錢抓要害抓基礎。要害在于國家、省委省政府的要求、地方實際問題。行政長官要發揮作用,提出問題,點出要害,專家用工具集成起來。